十年执法路 铸就新篇章

——纪念《包头市南海子湿地自然保护区条例》颁布施行10周年

           

2018年6月1日，是《包头市南海子湿地自然保护区条例》颁布施行10周年。10年来，南海湿地在自治区、市人大的支持监督下，在区委、人大、政府、政协和上级林业主管部门的领导下，创新“以法治湿、以科兴湿、以宣知湿、以产促湿”保护措施，湿地保护成果显著：水清了，鸟和植物多了，湿地面积扩大了，湿地生态服务功能提升了。经过治理，南海水质由劣五类水变为五类水质，局部变为四类水质；湿地鸟类由过去的77种增加至229种；湿地面积由过去的1585公顷增加至2992公顷，湖泊面积由过去的333公顷增加至713公顷，成为包头市内的万亩湖泊，被专家誉为包头市的“五库”——碳库、水库、氧库、食品库、基因库。南海湿地先后被授予“全国野生动物保护科普教育基地”、“全国科普教育基地”、“国家级自然学校”、“国家AAAA级旅游风景区”、“国家级水利风景区”、“全国旅游服务质量标杆培育试点单位”、“黄河国家湿地公园”，被自治区环保厅、教育厅命名为“自治区级环境教育基地”，获市政府质量奖，“南海黄河鲤鱼”被国家工商行政管理总局认定为地理标志证明商标，“南海湿地”被自治区党委宣传部等14个部门授予“内蒙古自治区诚信品牌”。

一、以法治湿，建立和完善了湿地治理体系

管理处认真贯彻执行党的依法治国方针，积极探索湿地治理体系，形成了法律法规体系完备、体制机制健全、内部控制有效的湿地治理体系。

（一）完善了湿地治理的法律和制度体系

法律和制度作为软实力，直接决定了湿地治理体系的成效。2008年以前，保护区周边村民侵占、破坏湿地极为严重，致使湿地面积萎缩，生物多样性减少，生态功能下降。我们认为，侵占、破坏湿地的主要原因就是立法的缺失，只有立法才是治湿之重器，只有法律才是强湿之根本，面对湿地生态环境保护与恢复的紧迫性，管理处在完善法律和制度体系方面做了大量工作。一是推动立法。管理处向区人大提出立法建议，草拟了《包头市南海子湿地自然保护区条例》初稿，报请市区两级人大，经市人大立法程序：提出、审议、表决，2007年11月22日，包头市第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议审议通过了该条例；2008年4月3日，内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第一次会议批准通过了该条例；2008年6月1日，《包头市南海子湿地自然保护区条例》正式颁布施行，南海湿地保护工作从此有法可依。《条例》明确了执法主体、保护区界线、禁止性行为和法律责任。二是进行立法配套。开展湿地行政权力梳理工作，市、区两级政府审核批准管理处具有行政监督、行政处罚、行政许可（初审）3大类46项。市、区法制办审核批准了《包头市南海子湿地自然保护区条例行政处罚自由裁量权标准及制度》。经区政府批准，管理处获得行政执法主体资格。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，37名同志取得了执法证。

（二）完善了区委领导、政府主导、社会参与、媒体介入、内部协作的湿地治理体制机制

《包头市南海子湿地自然保护区条例》颁布施行后，东河区委、区政府更加重视南海湿地保护工作，湿地管理部门落实保护责任、社会公众参与、媒体介入，形成共同参与保护湿地的体制机制。一是区委高度重视湿地保护工作，强化对湿地保护的领导，将湿地保护列入全区发展重中之重，创新湿地治理体系，提升湿地治理能力。10年来，区委将5名“忠诚、干净、担当”且有较强专业知识的领导干部提拔、选调到南海湿地保护区，增强了保护区领导力量；增加了执法大队、湿地资源管理科、湿地公园保护站等机构，明确了执法人员编制；定期部署、督办、调研湿地保护工作。二是区政府将湿地保护与利用列入了东河区国民经济与社会发展计划之中。在财政十分困难的情况下，将保护经费列入年度财政预算，保障执法经费；督办管理处编制总体规划；组织执法、公安、湿地管理等部门开展综合执法，形成联动机制，严厉打击侵占、破坏湿地的违法行为。三是群众在湿地保护法律法规和制度的影响下，参与到湿地保护活动中；NGO、环保联合会、义工组织等社会团体积极参与湿地保护公益活动；文化旅游企业参与湿地的适度开发，共享湿地保护成果。四是新闻媒体加强对湿地保护监督和宣传，经常性地向社会传播南海湿地生态环境变化和采取的措施，每年播报南海湿地新闻40余篇，引发了全社会关注和参与。五是完善了管理处保护与利用完整的组织框架。内设10个部门，其中5个湿地保护管理部门、4个服务部门、1个经营部门，各部门职责明细、团结协作、密切配合，形成保护湿地的合力。

（三）完善了管理处内部控制体系

管理处加强内部控制，形成以“内部管理为基础，防范风险为核心，全程监控为手段”的内部控制体系，重点控制执法、经济活动等重要工作和高风险领域，特别是涉及内部权利集中的重点领域和关键岗位，防范可能发生的重大风险，梳理和健全了内部控制制度。一是制定了《行政执法人员文明执法若干规定》等19项执法制度，编辑完善《野鸟救护手册》等一批规范性文件，作为《条例》有效补充。二是建立健全了财务预算、收支、采购等方面的制度，防范涉及金额较大、发生频次较高的财务业务风险。三是建立健全了建设项目合同、商标等知识产权、规划、统计、旅游、养殖管理方面的系列制度，减少或杜绝风险隐患。管理处严格执行上述制度，进行查漏补缺，定期开展动态评估和督察，有效提高了湿地管理水平。

二、以法治湿，提升和强化了湿地治理能力

提升湿地治理能力，促进湿地治理体系的正常运转。10年来，湿地保护能力大幅提升，取得了丰硕成果。

规划取得了新进展。坚持“规划引领、龙头带动、项目支撑”，高起点、高标准做好湿地规划是湿地保护的前提。先后编制了《内蒙古南海子湿地保护区总体规划》《包头南海湿地景区景观概念设计》《包头市南海湿地及周边地区总体规划与适度开发区详细规划》，形成了湿地保护的总体规划、近期规划、专项规划、详细规划互为配套的规划体系，确定了一个时期湿地保护与特色文旅产业发展的时间表和布局图。

执法取得了新突破。一是开展集中打击与专项整治行动，打击破坏和侵占湿地的涉湿违法犯罪行为。10年来，依据《条例》共处理各类涉湿违法行为700余起，其中立案108起，罚没金额约7万元，拆除违章建筑8处。二是开展执法检查、案件督查、案卷评查等工作，主动接受市、区两级法制办案卷评查，及时纠正和处理办案过程中不当的行政执法行为，所办案件无一起错案，成功应诉了1起行政诉讼案件，提高了执法效能。三是加强了湿地巡护，提高监控科技含量，建设了一套高清监控系统，实时监控火险隐患、违法行为、鸟类迁徙、区域变化等，巡护、监控达到空间、时间全覆盖，减少湿地违法案件的发生。四是按照“谁执法、谁普法”责任制要求，在周边村镇、社区开展普法宣传活动36次，共发放《包头市南海子湿地自然保护区条例》、普法宣传图册等万余份。东河法院在南海湿地对陈某某毒杀野鸭案、杨某某在湿地烧荒失火案进行2次公开审判，有效打击震慑了湿地违法犯罪。管理处根据此案例制作了《破坏湿地资源应承担相应的法律责任》“六五”普法宣传材料，采取“以案释法”的方式，进行针对性教育。五是加强执法保障，修建了湿地保护执法大队、南海子湿地自然保护区森林公安派出所、湿地保护区管理用房，为执法部门配备了交通、通讯、仪器、服装等执法设备。

科研成果显著。与刘兴土院士及其团队合作，成立了湿地生态修复院士工作站，与东北师范大学、南京大学、中科院、中国环科院等院校合作，掌握国际湿地保护新理念，应用新技术，开展了系列课题研究。2个课题获国家林业局推广，1个项目获科技进步奖，在国家核心期刊、论坛发表论文20篇。收集了管理处干部职工撰写的《内蒙古南海子湿地鸟类区系分析及红色名录评估》等论文102篇，汇编了5本论文集。聘请国际、国内著名鸟类、湿地保护专家作为生态顾问，指导开展湿地研究工作。

监测能力有所提高。开展4个“一”监测：一日一记，每日记巡护日记，记录湿地气候变化、湿地的社会活动等情况；一周一观，每周记录鸟类群落数量及植物物候变化；一月一测，每月测水质、水位变化；一季一报，每季上报包括自然、经济、社会、动物、植物监测等内容的《内蒙古南海子湿地资源监测调查表》。配备了土壤、水文、气象等监测设备，建设完善了监测网络，对湿地生态环境及鸟类种群进行有效监测。建立植物、昆虫标本室，完善了昆虫、植物名录和鸟类、植物、土壤、气象等资源档案库。

科普宣教取得重大进展。增强湿地科普宣传，提高人们对湿地生态服务功能重要性的认识，开展OTO模式的宣传，利用网站、微信公众平台等进行线上宣传。打造全国科普教育基地，形成“点、线、面”相结合的湿地科普格局。出版了7本科普读物，成为湿地保护宣传的有效工具。经国家环保部批准成立了自治区唯一的自然学校，为少年儿童提供自然体验服务。

救护措施改善。建立湿地救护站，为野鸟救护提供专门场地，救护大天鹅、夜鹭等鸟类百余只。

湿地生态修复取得重大成果。加大湿地的恢复和修复，区政府和林业部门投资4亿元，实施了湿地生态修复工程，退耕还湿、退工换湿，恢复湿地6000余亩，修复湿地，形成了5700亩的水域，成为了万亩湖泊，逐步恢复了生态服务功能，为遗鸥等鸟类栖息和繁育提供了较好的生境。

文旅产业发展不断进步。南海湿地景区先后进行了2次大规模的基础设施改造，景区面貌焕然一新。连续11年举办了“南海湿地黄河鲤鱼节”“南海湿地风情节”“南海湿地冰雪节”三大节赛事系列活动和多种形式的体育赛事活动，吸引了大批游客。管理处实施了“品牌+标准+基地+监管”水产品品牌战略，发布了《南海湖无公害水产品生态渔业管理综合标准》，注册了13件商标，其中“南海黄河金翅”“南海湖”2件商标为著名商标，“南海湖”等4件商标为知名商标，“南海黄河鲤鱼”为国家地理标志证明商标。

三、以法治湿，促进和推动了党建与执法深度融合

加强党的领导，按照“强党建、促法治”的工作思路，坚决扛起生态文明建设和湿地环境保护政治责任，有效推动党建与法治的深度融合，打造了一支信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬的生态环保“铁军”。

（一）谋保护谋幸福的根本是加强思想建设，凝心聚力

思想建设是统一认识、凝聚人心、形成职工归属感，是为湿地谋保护为职工谋幸福的的根本。强化政治思想教育，引导党员干部树立远大理想和共同理想。加强生态思想教育，培育和践行“爱国、诚信、友善、敬业”的社会主义核心价值观，将“爱国就要爱湿地，爱湿地就要爱岗位”理念贯穿于每位干部职工的思想教育工作中，成为了支撑南海湿地保护和可持续发展的内生动力。树立了先进典型，着力倡导争先创优的风气。管理处先后树立了一批先进典型，1名同志被评为全国保护区先进个人，1名同志被评为市优秀共产党员,管理处连续多年被评为优秀领导班子，3名干部被评为市、区优秀领导干部，1个科室被评为东河区三八红旗集体。他们在平凡的岗位做出了突出的业绩，表现出了高尚和无私的奉献精神，在干部职工中产生了巨大的感染力和号召力。

（二）谋保护谋幸福的基础是加强组织建设，提升组织力

加强组织建设，建立完善的保护机构、选拔优秀的保护人才，将党的生态政策和决策部署落到实处，是为湿地谋保护为职工谋幸福的基础。管理处坚持正确的用人标准和导向，提拔、聘用了一批优秀青年技术干部；建立了干部述职考核机制、履职创新考核机制；制定了《人才聘用管理办法》等人才选拔机制，为工作人员疏通职业晋升通道。

（三）谋保护谋幸福的保障是加强制度建设，依法管理

加强制度建设，形成干事创业的统一机制，是为湿地谋保护为职工谋幸福的本质要求和重要保障。制定并严格执行《管理处绩效考核制度》。每周总结安排，逐事问效；每月考核评估，逐部门问责；年底统一考核，逐项目标落实。对未按质按时完成工作任务的68人次扣分问责，对履职创新、工作成绩取得显著成效的196人次奖分鼓励。加强了全员教育培训。按照“学习制度化、内容个性化、形式多元化”的原则，实施了“4521”培训工程。建立在职培训教育基金，先后有20多名干部职工参加在职培训，取得学士、硕士等学位，24人晋级专业技术、技能职称，职工队伍综合素质有了明显提高。完善决策了程序规则。制定、完善了《合同管理制度》等相关规章制度，在“三重一大”的决策事项中，依照规定都要进行调查研究、专家论证、合法性审查、风险评估和民主决策，使管理处各项决策、决定公开透明。

（四）谋保护谋幸福的关键是加强作风建设，关心群众

加强作风建设，必须紧紧围绕保持党同人民群众的血肉联系，尊重职工、关爱职工，增强职工观念和职工感情，是为湿地谋保护为职工谋幸福的关键。管理处通过问卷调查，总结了职工最为关心的四大类10个问题。管理处党委针对10个问题，采取系列措施，将“公开、公平、公正”的法制理念植入湿地保护和队伍管理之中，把“关爱人、引导人、尊重人”作为队伍管理教育的核心内容，有效地提升了职工的获得感、幸福感，有力促进了湿地保护。确保职工各项福利待遇按时兑现。管理处在东河区委、区政府的领导和支持下，想方设法筹措资金，确保职工工资按时足额发放、稳步增长，各项保险按时足额缴纳，健全了职工的社会保障体系。强化人文关怀，满足职工需求。开展以“解家难、暖人心”为内容的家访活动，探望患病职工100多人次，发放特困职工补助10多万元；定期组织职工体检，3名患有重疾的职工得到了及时有效的治疗；建设了执法大队办公室，改善了南海子湿地派出所、景区公司的办公环境；积极为职工子女就业创造条件，先后安置了71名企业编制职工再就业；坚持走基层慰问，共慰问一线职工50多次，投入经费6万多元。积极开展心理疏导，舒缓职工压力。管理处党委及各部门领导不定期与基层职工进行一对一的心理关怀和疏导。针对执法人员昼夜值班产生的负面情绪，开展了“我是谁、为了谁、依靠谁”的执法整顿教育，为执法人员解决了加班超时补助，提高伙食标准，消除了负面情绪，提升了执法效能。

湿地保护是功在当代、利在千秋的一项公益事业。我们将不忘初心，牢记使命，要继续贯彻执行《包头市南海子湿地自然保护区条例》，创新执法，保护和合理利用好南海湿地。